每逢三月议国是。正在召开的全国两会注定在我国规划史上绘下浓墨重彩的一笔——国家发展规划法草案和“十五五”规划纲要草案同时提请十四届全国人大四次会议审议和审查，规划立法的“制度线”和规划编制的“实践线”实现历史性交汇。

2026年1月20日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届四中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记以“五个坚持”概括在制定实施五年规划的长期实践中创造积累的丰富经验，其中一条是“坚持规划法定原则”。

“坚持规划法定原则，体现了‘良法’跟‘善治’之间的辩证关系：‘良法’本身是在‘善治’的基础上制定的，反过来，‘良法’又为‘善治’提供了依据。”在长期从事五年规划研究的清华大学国情研究院副院长鄢一龙看来，作为国家的根本大法，宪法为五年规划的编制提供了最高层次的法律指引。国家发展规划法通过后，意味着国家发展规划工作进一步纳入全面依法治国的轨道。

对发展规划立法已经推动多年

对国家发展规划进行立法，我国已推动多年。据了解，2001年，原国家计委（“国家发展改革委”前身）启动了规划体制改革研究，开始进行规划法治化探索。

2013年10月，“发展规划法”曾被列入十二届全国人大常委会立法规划中的第二类立法项目——“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。2014年7月23日法制日报《发展规划法草案正再次征求意见》报道称：“党的十八届三中全会召开后，国家发展改革委根据全会精神对发展规划法草案进行了修改，已于2014年4月报送国务院法制办，目前正在再次征求有关部门、省级政府、社会公众的意见。”

一直到我国正式建立“三级四类”的统一的规划体系，特别是进入“十四五”时期后，规划法治化步伐明显加快——

2021年5月，国务院办公厅《关于印发国务院2021年度立法工作计划的通知》，将发展规划法首次列入正式立法项目。

2023年9月，国家发展规划法被纳入十四届全国人大常委会立法规划，列为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

2025年2月10日召开的国务院常务会议，讨论并原则通过国家发展规划法草案，决定将草案提请全国人大常委会审议。

2025年4月27日、9月8日、12月22日，国家发展规划法草案三次提请十四届全国人大常委会审议。

2025年12月27日，十四届全国人大常委会第十九次会议表决通过相关议案，决定将国家发展规划法草案提请十四届全国人大四次会议审议。

以法治引领保障有效市场和有为政府相结合

处理好政府和市场的关系，是经济体制改革的核心问题，也是规划关注的重要命题。

习近平总书记指出，实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。这一重要论述进一步深化了我们党对政府和市场关系、对社会主义市场经济规律的认识。

北京大学法学院院聘教授叶姗认为，政府和市场在资源配置中的作用厘清、市场机制和政府职能的有机结合奠定了起草和设计发展规划法的理论基础。

1978年以前，我国实行高度集中的计划经济体制，政府在资源配置中起决定性作用。从1984年党的十二届三中全会明确社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”，到1992年党的十四大提出“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，再到2013年党的十八届三中全会确定“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”……对于政府和市场的关系，我们党一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。

经济体制改革的内在逻辑，也是规划转型的历史逻辑。作为改革开放后的第一个五年计划，“六五”计划在名称里增加了“社会发展”。“六五”计划至“十五”计划的25年间，中国的经济体制发生了巨大变化，规划也随之作出适应性调整。从“十一五”规划开始，“五年计划”正式更名为“五年规划”。除了增加具有空间约束的主体功能区内容，“十一五”规划还创造性地将指标分为预期性和约束性两类。其中，预期性指标主要由市场发挥作用来实现，约束性指标则进一步明确并强化了政府责任。这种区分本身就体现了对政府和市场关系认识的深化。

在鄢一龙看来，经过70多年的去芜存菁、创新发展，中国的五年规划早已摆脱传统计划经济模式，探索形成了看不见的“市场之手”和看得见的“规划之手”相互补充、相互促进的体制：不仅让我国的战略意图始终清晰明确，政府工作重点鲜明有序，还对经营主体行为有着清晰的规范引导。

党的二十大报告要求，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。“这句话也被写入国家发展规划法草案，意味着政府和市场的关系将进一步确立为法律规范。”鄢一龙说，国家发展规划法的出台，绝非计划经济的回归，而是彰显了我国在社会主义市场经济条件下，通过制定实施国家发展规划推动有效市场和有为政府更好结合，以法治方式更好发挥国家发展规划战略导向作用的鲜明特色与显著优势。

规划体制改革为立法扫清障碍

改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、相伴而生。在国家发展改革委市场与价格研究所原所长杨宜勇看来，国家发展规划法的立法进程是改革深化与法治完善同频共振的过程。

“经过多年的改革探索，目前我国已经建立了目录清单、编制备案、衔接协调等规划管理制度，规划流程更加清晰和有依据，有效解决了规划数量过多、交叉重叠等问题。”清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜说。

在我国规划体制改革进程中，有两个顶层设计文件发挥了纲举目张的作用——

2005年，国务院印发的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，明确了规划编制的协调衔接机制、社会参与和论证制度、规划审批内容和审批权限、规划评估及调整和修订制度等。

2018年，中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确提出“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。这是我国规划体制改革的重要里程碑。至此，“三级四类”的统一规划体系正式建立，也让发展规划立法条件逐步具备。

2024年7月，党的二十届三中全会进一步提出“健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制”。董煜表示，这就要求更好发挥统一规划体系的作用，使各级各类规划各司其职、规范有序，推动规划体制改革迈出新的步伐。

三次审议修改让草案不断完善

制定国家发展规划法是在党的全面领导下推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。十四届全国人大常委会三次审议发展规划法草案，都分别做了哪些修改完善？

从结构来看，草案一审稿为4章，主要包括总则、国家发展规划的制定、国家发展规划的实施、附则等内容。草案二审稿，对一审稿的篇章结构作了适当调整，并充实有关内容：将一审稿第二章“国家发展规划的制定”分为“国家发展规划的编制”和“国家发展规划的审查和批准”两章，将一审稿第三章“国家发展规划的实施”中有关国家发展规划监督的内容单独作为一章。由此，草案二审稿和三审稿均为6章。

从内容来看，为更好落实宪法的规定和精神，体现国家发展规划的权威性，草案二审稿进一步明确人大相关职能。为强化“全过程人民民主”理念引领，草案二审稿增加“践行全过程人民民主”的规定，草案三审稿增加规定编制国家发展规划应当“坚持顶层设计和问计于民相统一”。同时，草案在二审稿和三审稿中增加规定“高等学校”“行业协会”的辅助作用。

为进一步理顺各类规划的定位及相互关系，草案二审稿在第四条第二款中增加规定国家建立“以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑”的规划体系；草案三审稿进一步明确国家建立健全“由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。

草案一审稿和二审稿规定：“本法所称国家发展规划，是指中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要。”在我国五年规划（计划）的实践中，特别是社会主义市场经济体制确立后，有的五年规划还涉及15年远景目标，如“十四五”规划。草案三审稿增加规定，“包括根据需要提出的远景目标”。

地方条例与国家立法上下贯通

在国家立法稳步推进的同时，地方层面规划立法的探索与实践早已展开——

《江苏省发展规划条例》于2010年施行，是全国首部发展规划地方性法规；2024年修订，也是深化规划体制改革部署后第一个修改的省级法规。新疆维吾尔自治区、云南省的发展规划条例分别自2012年3月1日、2014年1月1日起施行。

如何理解国家发展规划法和地方发展规划条例的关系？杨宜勇表示，根据立法法的相关规定，当上位法存在滞后性，无法及时适应地方经济社会发展的新需求时，地方立法机关可以通过制定或修订地方性法规，来填补法律空白。从我国的发展实践来看，地方条例往往是国家立法的“试验田”，先行探索积累的地方立法经验“反哺”了国家法律的起草与审议，确保国家法出台后能有效指导地方实践，形成“上下贯通、一体遵循”的治理格局。

2016年9月13日，国家发展改革委规划司、法规司组织召开发展规划法立法工作座谈会，就曾邀请了东北、西部省区和新疆生产建设兵团发展改革委相关处室的同志参会，介绍本地区推进地方规划条例工作的相关情况，并就如何在国家层面加快立法提出建议。这也是对杨宜勇上述分析的一个印证。

从近几年的地方实践来看，上海和浙江值得关注——

在国家发展规划法提请全国人大常委会审议期间，《上海市发展规划条例》出炉，并自2025年7月1日起施行。上海市宏观经济学会会长王思政在接受媒体采访时表示，2025年4月底，国家发展规划法草案已经公开征求意见，上海现在出台地方性法规符合国家整体步调。

《浙江省发展规划条例（草案）》已于2024年底完成征求意见，尚未表决通过。业内人士分析，浙江省或等待国家发展规划法审议通过后，再对照修改完善，以确保地方条例与国家法律相互衔接、同步推进。事实上，国家发展规划法生效后，已经出台发展规划条例的地方都需要对有冲突的旧条例作出适应性修改。

另外，据各地最新披露的2026年立法工作计划，贵州省发展规划条例已被确定为正式立法项目，四川省发展规划条例被确定为重点调研论证类项目，条件成熟后可转为正式立法项目。业内人士预计，国家发展规划法出台后，将有更多省份启动立法。

“总的来看，国家发展规划法与地方发展规划条例构成了‘上位法统领、下位法细化’的完整法治体系。”杨宜勇说，国家发展规划法的出台，标志着我国把长期实践中行之有效的规划体制、治理经验和制度优势，转化为具有刚性约束力的法律规范，让“一张蓝图绘到底”“全国一盘棋”“集中力量办大事”的制度伟力，在法治轨道上行稳致远。

编辑：李华山